Los “no ciudadanos”: una conversación sobre migración y refugiados en Colombia

En los últimos años, el número de venezolanos viviendo en Colombia pasó de alrededor 100.000 a más de 1,7 millones. Es decir, si uno va por la calle, como explica el periódico El País, es probable que 1 de cada 25 personas que veamos sea del territorio vecino. Muchos pasaron la frontera en medio de la urgencia y la necesidad, por lo que se convirtieron en personas en condición de vulnerabilidad en Colombia. 

Parte de la ciudadanía ha manifestado muchas preguntas sobre esta migración masiva e incluso hay quienes rechazan a los recién llegados. Voces que además han tenido eco en los pronunciamientos de algunos políticos y de algunos periodistas. Colombia, históricamente, no ha sido un país con grandes olas migratorias si se compara con otros países como Argentina, Perú o Brasil.  Ahora, es un fenómeno a nivel mundial que continuamente ocupa las noticias, sea por el infierno que deben pasar los migrantes que atraviezan el Tapón del Darién buscando llegar a Norteamérica, los agentes fronterizos de EEUU maltratando a personas provenientes de Haití o los actos de violencia y xenofobia contra venezolanos en el norte de Chile. 

Son muchas cosas las que arrojan los números. Y si bien un pequeño porcentaje de venezolanos se han visto envueltos en crímenes, también es claro que están expuestos a varios peligros. Según Medicina Legal, los venezolanos tienen un 21% más de probabilidad de sufrir cualquier tipo de violencia que los colombianos y los hombres tienen 14% más posibilidades de morir por homicidio. También una mujer venezolana en Colombia tiene el doble de probabilidad de morir de forma violenta que una mujer colombiana, tiene un riesgo un 39% mayor de sufrir violencia en pareja y un 28% de estar sometida a violencia sexual. 

El gobierno, por su parte, ha buscado mantener las puertas abiertas al país vecino e incluso apuntarle a la regularización masiva, lo que de igual manera ha sido motivo de debate. Uno que se vio alimentado tras la decisión de recibir temporalmente a un grupo de ciudadanos de Afganistán que están huyendo tras la toma de los taliban del poder. Algunos medios aseguraron que serían alrededor de 4.000 personas. 

Son dos fenómenos diferentes, pero por lo mismo, en Radiónica quisimos indagar sobre esta situación desde un punto de vista de ciudadanía y de los derechos que cubren o no a quienes llegan al país. Para esto hablamos con Héctor David Rojas Villamil, profesor de la Facultad de Jurisprudencia en la Universidad del Rosario. Rojas estudió Derecho en la Universidad Externado de Colombia y Filosofía en la Universidad Libre. Luego hizo una maestría en Teoría Jurídica en la Universidad de Bristol, donde también se doctoró en esta materia. Con él hablamos sobre los “no ciudadanos”, sobre los refugiados, lo que caracteriza a Colombia en materia migratoria y los retos que pone en presente. 

Para arrancar quería preguntarle, ¿qué se entiende por “no ciudadanos”?

Es básicamente la circunstancia en la cual personas, que pueden estar residiendo en el país, carecen de derechos políticos, que es lo que confiere la ciudadanía. Y ahí entra la pregunta alrededor de las reivindicaciones de las poblaciones migrantes que, precisamente, al carecer de sus derechos políticos, no cuentan con las vías normales que cualquier ciudadano tiene para lograrlas.  

Hay otros derechos como los fundamentales, que no requieren el estatus de ciudadano, pero en este caso es el tema de los derechos políticos el que nos genera la inquietud. 

¿Por qué son importantes estos derechos políticos?

Tradicionalmente el Estado ha tenido que justificar su uso de coerción frente al ciudadano, su ejercicio de autoridad. Y ahí viene la pregunta, ¿cuál es el sujeto de justificación? Habrá quiénes digan que es el ciudadano, que es quien busca sujetarse a las normas públicas. Pero al final el sistema termina siendo tan coercitivo con el ciudadano como con el no ciudadano. Termina ejerciendo autoridad sobre los dos. 

La dificultad ahí está en que el uso de la fuerza del Estado se debería justificar con cualquier sujeto sobre el que se ejerza esa autoridad. Existe entonces una literatura que busca, de alguna forma, reclamar esa justificación política. Y ahí entra, por ejemplo, las políticas migratorias. Entonces volvemos a la pregunta, ¿cuáles son los sujetos de justificación? Cuando uno amplía el rango tiene que mirar cómo esa política pública afecta a ese que está migrando, cómo afecta su tránsito, cómo afecta su condición de vulnerabilidad, su integración a la vida económica y social. Es decir, se cambia el locus de justificación, se ubica en el sujeto afectado y se incluye obviamente junto al ciudadano al migrante. 

¿Se relacionan esos derechos políticos con los Derechos Humanos?

Esa interrelación entre los derechos que uno llamaría humanos y los derechos políticos es interesante porque está en el corazón del liberalismo. Mire que en el liberalismo está esa idea de que los seres humanos tienen unos derechos pre-políticos, pre-institucionales o que algunas constituciones denominan derechos naturales. Son derechos que son previos a cualquier convención, a cualquier asociación política y que están dentro del patrimonio de la persona antes incluso de suscribir un pacto social.

En John Locke, la visión tradicional de esta idea liberal afirma que esos derechos pre-políticos se vuelven límites al ejercicio del poder público. Y ahí viene la conexión: el ejercicio de los derechos políticos muchas veces es el mecanismo que permite hacer efectiva esa limitación que plantea los derechos naturales. En el momento en que yo puedo participar en la forma como se ejerce el poder público, criticar a las autoridades, objetar injusticias, los derechos políticos se vuelven instrumentalmente valiosos para amparar los derechos naturales.

Aterricemos esto en el caso colombiano, ¿cómo se ha vivido esto con la llegada masiva de venezolanos?

En Colombia, particularmente por razones geopolíticas, el Gobierno Nacional ha implementado unas políticas migratorias razonablemente proteccionistas del migrante en términos de regularización. Una que permite, por ejemplo, acceder a trabajo formal, la nacionalización de los menores que nacen en el país, entre otros aspectos. Hay sin duda unos avances significativos en formalizar al migrante, lo cual es importante para evitar la explotación, que viva con temor, que sea perseguido, que no cuente con igualdad de oportunidades frente a las demás personas, pero viene el tema de cómo igualar materialmente las condiciones del migrante. 

Ese reconocimiento formal debe venir de la mano de unas políticas socioeconómicas de base que generen una verdadera igualdad material del migrante. No basta con tener un derecho al trabajo, sino que debe haber políticas de inclusión laboral que efectivamente le permitan a la gente superar las barreras y la vulnerabilidad de la misma migración. Creo que hay que hacer esa distinción.

En ese sentido, ¿cómo estamos en el país en esas políticas de inclusión?

Yo creo que se pueden fortalecer, no solo desde el Gobierno Nacional sino también desde las administraciones locales. Diagnosticar, Identificar, censar y apoyar mejor a la población migrante, bajo el reconocimiento de que la ayuda socioeconómica ciertamente tendrá limitaciones presupuestales funcionales, pero es una ayuda qué se debe regir por un criterio de necesidad que no debe atender a factores o criterios excluyentes como la nacionalidad.

Igualmente, la nacionalidad resulta también un criterio arbitrario tratándose de derechos fundamentales cuyo fundamento es la dignidad humana y no el reconocimiento institucional. No estoy diciendo que sea el único criterio, por supuesto que quienes formulan políticas públicas tendrán que sopesar prioridades. Y no necesariamente implican redistribución de recursos, pueden ser temas que van de la capacitación para entrar al mercado laboral hasta el mismo conocimiento jurídico de las normas, de sus derechos, de cómo reclamarlos.

¿De qué tratados o acuerdos internacionales hace parte Colombia y que debe cumplir con las poblaciones migrantes?

Hay que tener en cuenta que se distingue la migración que busca oportunidades económicas en otro país a la de los refugiados o asilados, que son personas que sufren graves riesgos a su integridad en sus países de origen.

Colombia está sujeta a la convención de Ginebra y a su protocolo del año 67, pero los países son soberanos en determinar sus políticas migratorias internas, particularmente frente al migrante económico qué no está amparado por esa convención. Hay una autonomía.

Quisiera, brevemente, que ahondaremos en ese punto, ¿qué tipo de migraciones se reconocen?

Como decía, uno podría pensar, por ejemplo, en migrantes económicos, que se dividen en trabajadores temporales y los migrantes irregulares, cuya motivación también puede ser económica con la distinción que no cuentan con el amparo de la ley para acceder al país. Por otro lado, tenemos los refugiados y asilados que buscan protegerse sobre unas graves amenazas y riesgos que corren en su país de origen y que, en virtud de la convención de Ginebra y su protocolo, tienen derecho a no ser devueltos una vez llegan a un territorio que les reconoce el asilo hasta que la amenaza o la causa de la amenaza no cese. 

Ahora sí profundicemos en estos protocolos internacionales, ¿cómo se configuraron? ¿Qué tanto funcionan?

Está la Convención de Ginebra sobre los refugiados del año 51, que en principio solo aplicó a los países europeos en el contexto de la posguerra para atender los problemas migratorios de los refugiados. Posteriormente, en el año 67, se hace un protocolo de ese tratado y el convenio, en principio, es suscrito por la mayoría de países, pero con un aspecto interesante: entre los años 60 y 70 hubo muy poca migración por la Guerra Fría. En principio, entonces, el protocolo no se convirtió en un tema problemático.

El problema vino hacia finales de los años 80, particularmente con las guerras en los Balcanes en estos años, cuando empiezan una serie de flujos migratorios significativos. Ahí es cuando todos los países desarrollados, que ya habían suscrito el protocolo y la convención de Ginebra sobre los refugiados, dicen: “la embarramos”. Entonces empiezan a aplicar unos métodos indirectos para incumplir o para dificultar la satisfacción de lo pactado. Por ejemplo, la imposición de visados que tiene la idea de obstaculizar la llegada de personas que tengan la intención de pedir asilo, o medidas como decir que los aeropuertos no forman parte del territorio con el objeto de poder retornar personas inmediatamente sí les es negado el asilo. Empiezan unilateralmente a aplicar unas técnicas de exclusión.

Otro grave problema es la regla de que el asilo se concede en el país donde se pide. Hay autores, como Joseph Carens, que dicen que esta regla no tiene sentido. La gente debería pedir asilo y luego el sistema internacional crear un sistema de cuotas y asignarlo a países que incluso no colinden con el país del que están migrando. Eso evitaría que la gente coja rutas peligrosas y arriesgue su vida para solicitar la ayuda.

Teniendo ya este marco de referencia, y aunque ya hay unas pistas claras, ¿en qué se parecen y en qué se diferencian los casos de Venezuela y de Afganistán?

Aquel que llega en calidad de refugiado tiende a tener una recepción más amparada que la del migrante económico, porque se considera que detrás de este último no hay una motivación humanitaria sino el deseo de mejorar la calidad de vida. Esa distinción puede ser artificiosa, porque huir de la pobreza puede ser tan imperioso como huir de un régimen totalitario, por lo que considero que los dos casos deben gozar de protección jurídica. 

En ese sentido es que el estatuto migrante de Colombia se vuelve tan importante, porque es ahí donde el Estado, unilateralmente, le da amparo y protección jurídica a esa población incluso movida por causas económicas. 

Según eso, la migración venezolana se está entendiendo como una cuestión económica y la de Afganistán como una migración de refugiados...

Sí, la mayoría de la gente de Venezuela que está en el país no lo está con la condición de asilo o de refugiado, muchos simplemente cruzan la frontera y no han hecho una solicitud formal. Esa es la importancia de las decisiones internas de regularización, porque el migrante económico, que puede haber cruzado simplemente con una mochila al hombro, a través de estas reglas termina siendo amparado por el derecho y, sin presentar una solicitud, termina con un reconocimiento formal de su situación. 

En cambio, en el caso de Afganistán tendríamos una situación en calidad de refugiados: personas que no pueden regresar a su país de origen porque corren riesgos muy graves sobre sus bienes jurídicos fundamentales.

¿Cómo manejar el tema de los derechos políticos al que hacía referencia para la población migrante?

Ahí retomamos la idea de que el poder público se debe justificar con todo aquel que lo padece. Y, generalmente, una de las formas de justificar el ejercicio del poder público y la coerción del Estado es a través de la legitimación democrática. Ese es uno de los problemas: ¿Cómo le justificamos la política migratoria al migrante? Y decir que no hay que hacerlo es muy arbitrario porque, en últimas, ¿qué es el Estado? 

El Estado resulta siendo un tercero, una persona jurídica diferente a sus asociados pero que posee unos poderes que sus asociados de forma individual no tienen. En ese orden, yo no tengo el derecho de compeler a otros por la fuerza, no tengo el derecho de imponer unilateralmente, pero los Estados sí. A las sociedades liberales modernas les preocupa diferenciarse, por ejemplo, de los Estados totalitarios o diferenciarse de una mafia. Entonces, cuando usted ejerce una política frente al ciudadano o frente a personas que no tienen una dimensión política o un reconocimiento político para participar en su conformación, ¿de dónde se puede derivar la legitimidad?

Aquí hay entonces otras ideas de legitimidad diferentes a la legitimidad democrática que podrían ayudar. Por ejemplo, hay quienes hablan de legitimidad sustancial. Legitimidad sustancial es cuando una política se justifica por su justicia inherente. Si la medida es inherentemente justa, los protege y promueve su bienestar, esa medida es legítima. Eso puede permitirnos en ocasiones sustituir o al menos buscar alguna forma de justificar algunas de esas situaciones donde no hay derechos políticos pero, ¿cuál es el problema de esa medida? 

Cómo saber qué es inherentemente justo… 

Exacto, no siempre es claro qué es lo inherentemente justo y para eso es la dimensión política. Va a haber desacuerdos sobre lo que es justo, entonces se deben hacer acuerdos en unos métodos para identificar y aplicar una voz unívoca sobre la justicia, ahí está la importancia. 

Frente a los migrantes podemos por un lado decir: vamos a aplicar una justificación de la política migratoria sustancial donde evaluemos la calidad ética de la política frente a las necesidades y los derechos humanos de las personas. Pero, por otro lado, viene la duda de cómo llegar a esa posición unívoca sobre la justicia sin la dimensión política, que es precisamente en la que dialogamos, llegamos a consensos y encontramos un instrumento para la identificación de un estándar de justicia para aplicar en una situación concreta.

Pero para encontrar esa justificación política, ¿la falta de estatus político del migrante no se vuelve un obstáculo?

Es un tema complejo y pueden pasar varias cosas. Puede pasar, por ejemplo, que la legitimación democrática no logré una legitimación sustancial, es decir, que las mayorías tomen una decisión absolutamente injusta. O puede pasar lo contrario, que haya una buena política que no esté legitimada democráticamente. 

Mire el ejemplo del plebiscito del proceso de paz donde se buscó legitimar y la mayoría dijo que no. Entonces, ¿no hay proceso de paz? Si esto sustancialmente permite superar un conflicto armado, resolver una situación con graves violaciones de Derechos Humanos, ¿no está usted sustancialmente obligado a respetar esos acuerdos incluso contra la mayoría? Esto tiene que ver con preguntarse sobre cuáles son las fuentes de nuestras obligaciones políticas. Hay una fuente qué es la democracia sin duda, cuando la mayoría decide algo, incluso si no es mi opción preferida ni la de mi partido dentro de un umbral que respete un estándar mínimo de justicia.

Pero hay otra fuente de obligaciones, también política, que no viene de la Democracia sino de los Derechos Humanos, que viene de la dignidad humana. Aquí pueden generarse tensiones entre las dos formas de justificación cuando entran en contravía. Y fíjese que en momentos se quiere decir que la única obligación política se deriva de la decisión democrática y no: tenemos obligaciones de Derecho Internacional, de Ius Cogens, de humanidad que no dependen de ese tema democrático. 

Acá se confunde el tema de legitimidad con legitimidad democrática y la legitimidad democrática es sólo una de las formas para validar una decisión. Y eso es muy importante para los migrantes.

¿Cómo solventar dentro de esta visión cuando tiene lugar ese desencuentro entre las dos formas de justificación?

Hay varios caminos. Un ejemplo puede ser el caso del control de constitucionalidad de las leyes. Entonces, cuando la Corte Constitucional adelanta un control sustancial sobre la ley sin duda está revisando no sólo cuál fue la decisión democrática sino qué tanto en lo procedimental y en lo sustancial se están respetando los valores políticos comunes de la sociedad. 

Cómo sucedió con la cadena perpetua para violadores y asesinos de niños recientemente...

Exacto. Y hay otras vías. Por ejemplo, si la decisión democrática erra gravemente para un grupo poblacional, precisamente vienen una serie de derechos políticos como el derecho a asociarse, el derecho a manifestarse, el derecho, incluso, cuando son situaciones muy extremas, a la desobediencia civil o a la objeción de conciencia. Todos estos son instrumentos comunes, porque esto es de umbrales. Uno debe respetar la democracia dentro de ciertos umbrales porque las democracias son falibles, las asociaciones políticas son falibles. Hay vías para buscar ese camino, pero vías que para el migrante van a estar mucho más limitadas.

Eso iba a preguntar, ¿qué tanto cobija al migrante esas otras vías?

Sí, ese es el problema del migrante. Esto tiene que ver en cómo el derecho regula sus propias excepcionalidades, es decir, un sistema jurídico funcional tiene la característica que regula incluso cuando no aplica el mismo. La pregunta sería, ¿qué pasa si una población migrante busca esa excepcionalidad que el ciudadano, por regla general, puede buscar en situaciones puntuales?

Exacto, ahí podría el Estado decir que eso no los cobija como migrantes… 

Claro imagínese un migrante diciendo: no, voy a objetar de conciencia esa ley, al otro día lo devuelven. Incluso mire el tema de las protestas, que son también derechos que por su complejidad generan riesgos a cualquier persona que está en una manifestación masiva. Para el migrante el riesgo es incluso mucho mayor, porque si lo cogen en la marcha resulta socialmente más reprochable y, de alguna forma, está la visión de que ellos no son sujetos políticos. Y efectivamente no lo son. Ellos no tienen un concejal al que acudir para que ampare sus decisiones, para incluir sus intereses en el Plan de Desarrollo Distrital, para que se oriente la política pública hacia ellos. No son sujetos políticos.

Creo que eso fue muy claro en el marco del Paro Nacional contra los venezolanos que estuvieron en las marchas

Y venían prejuicios como por ejemplo que eran pagados. Y eso, más allá de un prejuicio, hay que demostrarlo con evidencias. Y si es así, también hay que ser muy claros y no crear el imaginario social de que un migrante no puede reclamar sus derechos, de que un migrante no puede objetar el ejercicio del poder público porque él también lo padece.

Para usted, ¿qué ha caracterizado al colombiano dentro de esta ola migratoria?

Tengo la impresión de que así como hay gente con una visión xenófoba, hay también mucha solidaridad y vale la pena resaltar el esfuerzo de muchos colombianos que ven ya al vecino, al tendero, al comerciante o al individuo al lado del transmilenio como eso, como individuos, más allá de su nacionalidad.

Es importante que el mismo sistema le de mucha independencia y capacidad de autogestión al migrante, que no cree lazos de dependencia porque es en esos momentos cuando el migrante, de alguna forma, se vuelve dominado en su esfera económica, en su esfera de subsistencia. Y ahí es cuando hay mayores riesgos de afectar tanto al migrante como a la percepción sobre este. Cuando usted tiene un migrante con derechos, que puede trabajar, que tiene oportunidades, que se le conduce a una vida productiva, autónoma y libremente elegida, esa autonomía cambia esos imaginarios de percepción.

Es cierto que no hemos sido un país de mucha migración, pero cada vez más y creo que eso también es un aprendizaje. Ya no es novedoso en Colombia, ya no es extraño y a medida que pasa el tiempo uno va armando amistades, lazos, relaciones con personas de otros países y se da cuenta que en realidad no hay una distinción tajante. Se van asimilando esos grupos migratorios y se vuelven la normalidad.

¿Podemos ahondar un poco en esa idea de la dependencia?

Sucede que muchas veces la percepción recae en la dependencia del migrante, que se puede presentar frente a cualquier persona en estado de vulnerabilidad indistintamente de su nacionalidad. Pero es que esa dependencia la crean los mismos Estados al resentir derechos, negar oportunidades o no equiparar las circunstancias materiales. 

Hay una idea en la libertad en el sentido republicano moderno en donde se habla de no estar dominado en las decisiones de uno por la buena voluntad de otros. Piense en el caso del hogar donde los recursos los administra el hombre y los administra bien. La sujeción de la mujer no es porque los recursos se administren mal o bien, sino porque ella depende en sus decisiones del marido. Es la idea de cómo la reivindicación política da independencia y evita la dominación. 

Cuando dependemos de la buena voluntad de otros quedamos sujetos a una situación de subordinación, a otra voluntad. De alguna forma, los derechos políticos buscan hacernos iguales para que no dependamos de la voluntad de otros, sino que dependamos de una voluntad unilateral que se expresa a través de la democracia. 

¿Cómo ve esto desde las instituciones?

Hay que hacer la salvedad que Colombia ha hecho una tarea significativa en materia de reconocimientos y protección jurídica del migrante, pero podemos estar ignorando perspectivas, visiones, vivencias, experiencias que no entran al debate público. Una cosa puede ser mi percepción como ciudadano de las necesidades del migrante y otra cosa es el migrante llevando a la esfera pública su experiencia, su conocimiento, sus necesidades políticas. Y esas voces tienen que llegar. 

¿Cuál es la vía? 

Regular instancias de reconocimiento, de participación, de vocería a distintos niveles, particularmente a la población migrante. En los consejos municipales, distritales, en el Congreso de la República, incluso hasta intervenciones ante la Corte Constitucional que puedan estar mediadas por los temas que afectan a la población migrante. Permitirles también, en el marco de las manifestaciones, de las protestas, buscar sus reivindicaciones. Ahí es donde hay un déficit: si usted no lo regula, si usted no abre esos caminos pueden aparecer precisamente las vías no institucionales, las vías de hecho que resultan tan complejas.